§ 5. Реформы управления Российским государством при Петре I

Вопросы в тексте параграфа

Могла ли Россия добиться успехов в экономическом, политическом, культурном развитии без реформ в сфере управления? Что изменилось в системе управления Российским государством при Петре Великом?

Каждой реформе должно быть в свое время. Они должны отвечать духу времени и обеспечивать реализуемость и эффективность решения тех или иных задач. Естественно, не все реформы устраняли несовершенства в различных сферах в нашей стране, а некоторые существенно ухудшали жизнь людей. Но в то время, в условиях абсолютизма царской власти проведенные Петром реформы были необходимы и своевременны. Реформы Петра стали важным шагом для перехода России на новый виток развития. Без них развитие пошло бы по другому пути.

Итак, в чем заключалась реформа органов центрального управления. Во-первых, Боярская дума была заменена на Правительствующий Сенат. Этот орган был наделен широкими полномочиями и в отсутствии царя мог заменить его. Сенат полностью подчинялся царю и выполнял его поручения, т.е. был главным органом исполнительной власти. Во-вторых, вместо сложной и неэффективной системы приказов, были созданы коллегии – центральные органы отраслевого управления. Они стали прообразом современных министерств. По задумке Петра коллегии должны были заменить неповоротливую систему приказов и решить следующие управленческие задачи: избавиться от дублирования функций и централизовать управление определенной отраслью, а также ввести принципы совещательности и коллегиальности в процедуру решения дел. В-третьих, если высшим управленческим государственным органам даны такие широкие полномочия в принятии решений, то государству требовались и контролирующие органы. Так, Пётр создал прокуратуру и фискальные органы, которые следили за различными нарушениями законности в государственных учреждениях.

Многое было сделано и для повышения эффективности управления обширными территориями России. С целью укрупнения и усиления централизованной власти территория России сначала была разделена на 8 губерний, а потом на 50 провинций, а провинции – на дистрикты. Губернии стали выполнять роль лишь военных округов. Во главе провинции стоял воевода, во главе дистрикта – земский комиссар. Провинциальные воеводы находились в подчинении губернаторов только в военных вопросах, а во всем остальном подчинялись Сенату.

Что такое Боярская дума? Кто в нее входил?

Боярская дума – это высший совет Русского царства, состоявший из представителей феодальной аристократии. Этот совет стал преемником княжеской думы в новых условиях существования Русского государства в конце XIV века. Самостоятельной роли боярская дума не играла и действовала всегда вместе с царем, составляя таким образом единую верховную власть. Боярская дума просуществовала до начала XVIII века, когда Пётр I заменил ее новым органом государственного управления – Сенатом.

Что такое приказы? Когда они появились?

Приказы – это орган управления в Русском царстве. Приказы заведовали определенным направлением государственных дел. Первые приказы появились на рубеже XV-XVI веков при Иване III. При Василии III слово «приказ» как орган управления впервые встречается в исторических документах. А при Иване Грозном к середине XVI века устанавливается целая система приказного управления с более чем 80 приказами, основной каркас которой сохранился до начала XVIII века. В 1718-1721 годах громоздкая и неэффективная система приказов была преобразована в систему коллегий (прообразом министерств).

Почему на Украине существовал особый порядок управления?

Украина всегда была проблемной территорией с высокоактивным населением, сильным казацким войском и непредсказуемыми гетманами. В памяти еще были предательства гетманов и метания то под крыло Польши, то Османской империи, то Швеции, то России. Тем не менее контроль за этой территорией был важен для России, поэтому все взаимоотношения строились на условиях договора с гетманским казачеством. При вступлении Украины под защиту России казакам были предоставлены отличные условия, мало ограничивавшие их свободы и дающие большие выгоды. Однако, Украина оставалась как бы самостоятельным государством в государстве. Для вхождения в состав России полноправной территориальной единицей требовалось введение системных элементов централизованного управления. Но это нельзя было сделать сразу без волнений со стороны украинского казачества. Поэтому до 1722 года на Украине имел место особый режим местного самоуправления.

Вопросы и задания для работы с текстом параграфа

1. В чем заключалась реформа органов центрального управления?

Как мы знаем с середины XVII века в России сословно-представительская монархия постепенно меняется на абсолютную монархию. Земские Соборы перестали созываться в полном составе с 1653 года. Боярская дума утратила свою значимость, поскольку Пётр I не доверял боярам. Приказная система управления была плохо слажена, громоздка и неэффективна – целые сферы жизни государства не имели единого органа управления. Отсутствие такого единого органа управления тормозило процесс европеизации России, к которой так стремился Пётр I.

Таким образом, мы видим, что боярство утратило свои позиции, но начало набирать силу дворянство, которое видело укрепление своих позиций в усилении самодержавия. Кроме того, руководящая аристократия оказалась неспособна к решению проблем, стоявших перед страной. Эти обстоятельства стали одной из главных причин реформы государственного аппарата.

Итак, в чем заключалась реформа органов центрального управления. Во-первых, Боярская дума была заменена на Правительствующий Сенат. Этот орган был наделен широкими полномочиями и в отсутствии царя мог заменить его. Сенат полностью подчинялся царю и выполнял его поручения, т.е. был главным органом исполнительной власти. Сенат комплектовался не по принципу знатности, а по принципу компетентности, заслуг и близости к царю. В отличие от Боярской думы Сенат занимался не только законодательством, но распределением поручений, контролем их исполнения, а также разрешением споров и установлением наказаний. Он фактически служил для помощи государю в управлении страной, поскольку совмещал в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти.

Во-вторых, вместо сложной и неэффективной системы приказов, были созданы коллегии – центральные органы отраслевого управления. Они стали прообразом современных министерств. По задумке Петра коллегии должны были заменить неповоротливую систему приказов и решить следующие управленческие задачи: избавиться от дублирования функций и централизовать управление определенной отраслью, а также ввести принципы совещательности и коллегиальности в процедуру решения дел. Несмотря на кажущуюся большую свободу в принятии управленческих решений, деятельность коллегий строго регламентировалась. Да и подчинялись они Сенату. Основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.

В-третьих, если высшим управленческим государственным органам даны такие широкие полномочия в принятии решений, то государству требовались и контролирующие органы. Так, Пётр создал прокуратуру и фискальные органы. Глава прокуратуры (генерал-прокурор) руководил Сенатом и осуществлял контроль за деятельностью Сената. Фискалам же вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в других государственных учреждениях.

2. Почему возникла необходимость принятия Указа о единонаследии?

Для понимания ответа на этот вопрос вспомним, чем поместье отличается от вотчины. Поместье – земельное владение, предоставлявшееся за воинскую или государственную службу с конца XV века. Владельцев поместий называли помещиками или дворянами. Поместье давалось только при условии службы дворянина государю, это владение было временным, обыкновенно пожизненным, и не передавалось по наследству. Вотчина же являлась наследственным владением и принадлежала боярам.

Но такие различия меду поместьями и вотчинами не могли быть вечными. Дети дворян обычно шли по стопам отцов и служили государству. Со временем это стало чуть ли не их обязанностью. А если сын дворянина служат государству, как и его отец, то и поместье, данное отцу целесообразнее оставить сыну дворянина. Получается, что появление у поместий признаков вотчин в части передачи их по наследству, было неизбежно. И Указ о единонаследии только юридически закрепил то, что уже произошло. С тех пор боярство и дворянство были уравнены в правах.

Данным указом Пётр I не только узаконил передачу поместных владений по наследству, но и постановил, что поместье нельзя отчуждать или делить между наследниками. Таким образом, Пётр добивался следующих результатов: землевладения ограждались от бесконечного дробления, а дворянское сословие — от обнищания. Запрет на отчуждение не позволял дворянину проиграть в карты или каким-либо другим образом «разбазарить» драгоценную землю. Кроме того, право на наследство, закреплённое только за одним сыном (не обязательно старшим), вынуждало других его братьев исправно служить на государственной службе, а именно «искать чинов и рангов».

3. С какой целью Пётр I предпринял реформу местного самоуправления?

Главными целями реформы местного самоуправления было создание необходимых условий:

Для развития городов и их торгово-промышленного потенциала;
Для модернизации административного аппарата с учетом европейского опыта;
Для укрепления вертикали власти;
Для классификации населения городов и повышения эффективности налогообложения;
Для усиления полицейского надзора.

4. Что нового было введено в управление городами?

Первоначально в соответствии с реформой самоуправления города могли выйти из подчинения воевод и провести выборы собственных представителей в органы управления. При этом горожане должны были согласиться на двойные налоги. Далеко не все города с энтузиазмом восприняли такие нововведения. Поэтому, условие о повышении сборов в два раза было отменено, а выборы становились обязательными для всех городов. Реформа проходила хаотично и бессистемно, а другие реформы зачастую просто сводили на нет уже введенные изменения. Так, например, начало губернской реформы в 1708 году положило конец значению ратуши, как центрального городского органа управления. Губернаторы стали заведовать всеми налоговые сборами и организацией военных поставок, заменив собой ратушу.

Лишь после окончания Северной войны Петру I получилось уделить внимание реформам местного самоуправления. В 1720 году он издает указ о создании Главного магистрата. По этому указу во всех городах должны были быть созданы выборные магистраты с определенными регламентами их работы. Города были разделены на разряды, а горожане – на категории и гильдии.

5. Найдите исторические ошибки в предложении: «Дворянство он получил от своего отца – прапорщика флота, служившего еще Петру I»

Прапорщик – это звание в сухопутных войсках. На флоте ему соответствует звание мичмана (низший обер-офицерский чин), оно появилось в 1716 году, а в табель о рангах попало в 1732 году уже после смерти Петра I. Поэтому, даже служа в звании мичмана при Петре I, нельзя было получить наследственное дворянство.

Думаем, дополнительно следует уточнить вопрос получения наследственного дворянства в соответствии с табелем о рангах при Петре I, потому что в учебнике допущены недосказанности. При Петре I все военные чины, входящие в табель о рангах (даже самый низкий – 14-й) получали личное и наследственное дворянство.

Вот выдержка из указа Петра I 1722 года: «Воинским чинам, которые дослужатся до Обер-офицерства не из Дворян; то когда кто получит вышеописанной чин, оной суть Дворянин и его дети, которые родятся в Обер-офицерстве; а ежели не будет в то время детей, а есть прежде, и отец будет бить челом, тогда Дворянство давать и тем, только одному сыну, о котором отец будет просить. Прочие же чины, как гражданские так и придворные, которые в Рангах не из Дворян, оных дети не суть Дворяне».

Гражданские и придворные чины получали личное дворянство с 14-го ранга, а наследственное – с 8-го. В дальнейшем табель о рангах менялся и получение наследственного дворянства с 1845 года (при Николае I) стало возможно только с 8-го ранга у военных, и с 5-го – у гражданских.

Работаем с картой

Покажите на карте центры губерний, созданных в России в 1708 году.

В 1708 году территория России была разделена на 8 губерний:

Ингерманландская – центр в Шлиссельбурге, в после 1710 года – в Санкт-Петербурге
Московская – центр в Москве,
Киевская – центр в Киеве,
Смоленская – центр в Смоленске,
Архангелогородская – центр в Архангельском городе,
Казанская – центр в Казани,
Сибирская – центр в Тобольске
Азовская – формально центр губернии был в Азове, но как мы помним после Прутского похода Азов был передан Османской империи, поэтому фактически с 1711 года административным центром был Тамбов, а с 1715 – Воронеж.

Изучаем документы

Составьте по данному документу рассказ о рабочей неделе царя Петра I.

Глупо было бы полагать, что Петр I всю жизнь придерживался одного и того же недельного графика. Но из исторических документов известно о трех составленных Петром I расписаний занятий по дням недели. Так, по расписанию 1721 года, по завершению Северной войны, Пётр большую часть своего времени посвящал сочинению Адмиралтейского регламента. Этому занятию отводилось время с понедельника по четверг. Естественно, нельзя сказать, что Пётр весь день корпел за регламентом. Его дневной распорядок дня был довольно насыщен и разнообразен для государя. Подъем в пятом часу утра, ранний утренний доклад кабинет-секретаря, завтрак. Уже в шесть утра Пётр отправлялся осматривать ход строительных работ города или в Адмиралтейство, проверяя выполнение указаний предшествующего дня. Время после обеда и дневного сна отводилось как раз работе над документами. А вечера Пётр любил проводить либо в гостях, либо в личной токарной мастерской.

Итак, продолжая рассматривать первый недельный график, отметим, что пятницу Пётр отводил для работы в Сенате. Несмотря на то, что Сенат фактически мог заменить самодержца по текущим вопросам, присутствие Петра требовали множество вопросов. Утренние часы субботы отводились редактированию «Истории Северной войны», которую Пётр собственноручно писал, так сказать, по «горячим следам». Утро воскресенья посвящалось дипломатическим делам. В этом же графике мы можем увидеть пометку о возможных отклонениях от принятого распорядка: «А когда река станет, тогда ежели много дел будет, четверг прибавить к сенатским делам».

В январе 1724 года Петр составил новое расписание. Обстоятельства к этому времени изменились: Адмиралтейский регламент уже был готов, работа по написанию «Истории Северной войны» тоже приближалась к концу, и в распорядке появились новые пункты. Присутствию в Сенате Петр отводил вечер понедельника и утро вторника. Новым в распорядке было участие в работе суда в среду и четверг. Утро пятницы предназначалось рассмотрению дел в Адмиралтействе.

В третьем расписании, полностью не сохранившемся, которым царь намеревался руководствоваться с 10 ноября 1724 года, преимущественное внимание уделялось Сенату. О делах, «которые время терпят», надлежало докладывать накануне дня заседания Сената, а по неотложным делам — «всегда время».

Скачать текст рассказа «График Петра»

 

В чьих интересах был издан Указ о единонаследии? Кто и почему имел основания быть недовольным его положениями?

Единственным выгодоприобретателем данного Указа о единонаследии было государство. Конечно, этим указом Пётр заботился о том, чтобы охранить знатные дворянские фамилии от обнищания и разорения, но мы то понимаем, что, если у дворянина есть голова на плечах, он не «разбазарит» свое поместье. Поэтому для дворян этот указ был лишь еще одним ограничением, но не должен был вызвать особого недовольства. Вот дети дворян имели все основания быть недовольными таким указом. Теперь только один из братьев и сестер помещика мог вступить в наследство недвижимым имуществом, а все остальные лишались сытой и спокойной жизни, поскольку, чтобы добиться влияния и богатства им теперь приходилось учиться и служить, причем служить с самых низших должностей, своим трудом и умениями добиваясь почета.

Теперь объясним, почему выгодоприобретателем было государство. Во-первых, крупные, нераздробленные поместья обеспечивали регулярные отчисления налогов. Если дворянин разорялся, то налогов с его поместья взять уже было нельзя. Во-вторых, как мы уже упомянули выше, Пётр хотел заставить дворян служить государству. И этот Указ подталкивал дворян к службе.

Чем вы можете объяснить первостепенный интерес Петра к вопросам кораблестроения?

Как можно объяснить интерес кого-то к чему-то, кроме как словом «нравится»? Петру с детства нравились корабли. Они олицетворяли личную свободу в бескрайнем просторе моря. Конечно, можно сказать, что Пётр I стремился сделать Россию великой морской державой, а для этого нужен мощный флот, и это была бы правдой. Но никакие государственные интересы не могут объяснить заинтересованности Петра в самоличном проектировании кораблей. Достаточно ведь было дать указание тысячам подчиненных построить флот, но Пётр хотел все делать сам. Поэтому мы склоняемся к личной заинтересованности Петра в кораблестроении.

Думаем, сравниваем, размышляем

1. По материалам параграфа составьте таблицу в тетради, содержащую данные об основных реформах петровского времени и их значении.

Мы несколько расширили таблицу, не ограничиваясь перечисленными в параграфе реформами.

Реформа государственного управления	Вместо Боярской думы и приказов создан Сенат и Коллегии. За деятельностью этих органов следил сам царь с помощью фискалов и генерал-прокурора.
Военная реформа	Армия становится регулярной на основе рекрутского набора. Все солдаты должны получить подготовку в специальных школах. Обеспечение единообразным вооружением и амуницией. Созданы оружейные заводы и учреждения снабжения. Создан военный флот.
Табель о рангах	Документ, в соответствии с которым все государственные (светские, придворные и военные должности) разделялись на ранги. Документом обуславливались правила обращения, правила перехода от одного ранга к другому, правила присвоения личного и наследственного дворянства.
Налоговая реформа	Введены целевые налоги и налоги на продажу соли, алкоголя, дёгтя, на наличие бани, на ношение бороды, на дубовые гробы и т.д. Проведена ревизия населения. На основании этой ревизии введена подушная подать.
Образовательная реформа	Открывались инженерные, математические, горные, медицинские и навигационные школы. С 1714 года открывались бесплатные цифирные школы для всего населения. Также создавались гимназии и Академия наук. Дети дворян обязательно должны были получать образование. При Петре I Россия перешла к новой письменности. Вместо старославянских букв и цифр были приняты гражданский шрифт и арабские цифры.
Реформа административно-территориального устройства и городская реформа	Изменилось административно-территориальное деление государства. Сначала были выделены 8 губерний, затем 50 провинций. Реформа должна была централизовать власть в регионах. В управлении городами также произошли изменения. Был создан такой орган как Ратуша, а потом и Главный магистрат, а также выборные городские магистраты.
Промышленная и торговая реформа	Был принят комплекс законов и преобразований в сфере промышленности с целью развития мануфактурного и добывающего производства. Для промышленной и торговой реформы Петра I были свойственны меркантилизм (накопление капитала внутри страны для повышения ее благосостояния, сокращение экспорта сырья и увеличение экспорта готовой продукции) и протекционизм (высокие импортные пошлины на конкурирующие с отечественными товарами, государственные субсидии внутренним производителям, помощь с рабочими силами в виде приписных крестьян).
Религиозная реформа	Упразднено патриаршество и введен государственный орган церковного управления – Синод. Теперь всеми делами церкви заведовал светский чиновник – обер-прокурор, а главой церкви стал сам император. Кроме того, Пётр I разрешил иностранцам открыто исповедовать свою веру, а также вступать в брак лицам разных религиозных конфессий.
Указ о престолонаследии	Указ отменял все предыдущие правила наследования трона России. Теперь монарх сам решал, кому отдать престол. Самое удивительное, что Пётр так сам и не решил, кому отдать престол.
Указ о единонаследии	Указ запрещал дробить недвижимое имущество дворянских поместий, а также отчуждать его. Таким образом Пётр хотел добиться сохранения дворянских поместий сильными и богатыми для регулярных налоговых поступлений. Также вынудил дворянских детей, не получивших недвижимого наследства, добиваться богатства и славы путем учебы и службы.

2. Используя Интернет, соберите информацию и напишите о метрологической реформе Петра I. Определите её цель и задачи, которые она должна была решить.

Технологическое развитие государства невозможно без унифицированной системы измерения. Появляется сложное оборудование и конструкции, которые нужно изготавливать не в единичном экземпляре, а массово. Универсальная система измерений необходима была практически для всех сфер промышленности, торговли, не говоря уже о военном деле. Так, например, одной из главных проблем армии начала правления Петра I было отсутствие единообразного калибра для пушек и пехотного огнестрельного оружия. Это означает, что снабдить армию разнокалиберными ядрами и пулями в достаточном количестве было практически нереально. Далее, единообразные меры использовались в кораблестроении, хозяйствах горных и металлургических заводов, рудников, монетных дворов. Без единства мер невозможно было пользоваться навигационными приборами, осуществлять международную торговлю.

Именно поэтому Пётр I озаботился метрологической реформой. Для облегчения вычислений были изданы таблицы мер и соотношений между русскими и иностранными мерами. Кроме того, метрологической реформой Петра были допущены английские меры, получившие особенно широкое распространение на флоте и в кораблестроении – футы и дюймы. Это позволяло, к примеру, самим строить корабли по иностранным чертежам, а также заказывать строительство своих кораблей за рубежом.

Метрологическая реформа Петра I положила начало дальнейшему развитию метрологии в России. Так, основанная в 1725 году Петербургская академия наук занялась воспроизведением эталонных угловых единиц, единиц времени и температуры. В 1736 году созданная Комиссия весов и мер изготовила эталонный медный аршин, деревянную сажень, и русский эталонный фунт в виде бронзовой золоченой гири, узаконенной в качестве первичного образца русских мер веса. Этот фунт почти 100 лет оставался единственным эталоном в стране.

3. Сравните систему государственного управления в России после реформ Петра I с подобной системой в европейских странах. Сделайте выводы.

Итак, для сравнения нам необходимо определить параметры, которые мы будем сопоставлять. Для рассмотрения системы государственного управления мы возьмем:

-Государственный строй;
-Органы государственного управления;
-Разделение на законодательную, исполнительную и судебную власти;
-Административно-территориальное деление;
-Органы управления регионами.
-Органы городского самоуправления.

Для сравнения предлагаем взять Великобританию начала XVIII века.

Россия XVIII века после реформ Петра I:

-Государственный строй. При Петре I окончательно сложилась абсолютная монархия.
-Органы государственного управления. Главными органами государственного управления были царь, Сенат, Коллегии по отраслям. Царь, как единственный самодержец, принимает решения, Сенат помогает управлять государством и решает текущие вопросы, Коллегии исполняют решения -Сената и управляют отраслями.
-Разделение на законодательную и исполнительную ветви власти. Законодательную власть представлял царь и частично Сенат. Исполнительную – Сенат и Коллегии.
-Административно-территориальное деление. Сначала Россия была поделена на 8 губерний. После 1719 года деление осуществлялось на 50 провинций, а провинции – дистрикты. Губернии стали выполнять роль лишь военных округов.
-Органы управления регионами. Во главе провинции стоял воевода, во главе дистрикта – земский комиссар. Провинциальные воеводы находились в подчинении губернаторов только в военных вопросах, а во всем остальном подчинялись Сенату.
-Органы городского самоуправления. Главный магистрат в Санкт-Петербурге, выборные магистраты в городах.

Великобритания XVIII века (после 1707 года произошло объединение Англии и Шотландии и появилось новое название – Великобритания):

-Государственный строй. Постепенно с ограничением прав короля в различных сферах осуществления государственной власти происходит становление парламентской монархии, в которой ведущую роль играет не король, а Парламент.
-Органы государственного управления. Король, Парламент (палата лордов и палата общин), Правительство (Тайный совет и Кабинет министров), Министерства. Король постепенно теряет влияние на органы государственного управления, оставляя за собой лишь право назначения представителей в палату лордов Парламента и членов Тайного совета, имеющего совещательную функцию. Нижняя палата парламента избирается жителями страны и формирует Кабинет министров. Министерствами руководят Лорд-казначей (финансы), Лорд-канцлер (судебная система), Лорд адмиралтейства (флот). Также формируются самостоятельные министерства внутренних дел, иностранных дел и военное.
-Разделение на законодательную и исполнительную ветви власти. Король, Тайный совет и Кабинет министров являются исполнительной ветвью власти. Парламент носит законодательные функции, разрабатывая законы и предоставляя их на подпись королю.
-Административно-территориальное деление. Территория была поделена на графства.
-Органы управления регионами. Графствами управляли шерифы, лорды-наместники и мировые судьи, как главы местной полиции. Более мелкие территориальные единицы – приходы – действовали по принципам самоуправления.

Запоминаем новые слова

Абсолютизм — форма феодального государства, при которой монарху принадлежит неограниченная верховная власть.
Аристократия — родовая знать.
Губерния — основная административно-территориальная единица в России с 1708 по 1917 г.
Коллегия — название высшего правительственного учреждения в Российской империи XVIII в.
Модернизация — обновление основных сторон жизни общества. Прокурор — должностное лицо органов прокуратуры, призванное следить за выполнением закона.
Ратуша — сословный судебный орган в небольших российских городах в XVIII—начале XIX в.
Сенат — в России с 1711 по 1917 г. — высший государственный орган, подчинённый императору.
Табель о рангах — законодательный акт Петра I (1722), определявший порядок прохождения службы чиновниками империи.
Фискал — в России в 1711-1729 гг. — государственный служащий для надзора за деятельностью государственных учреждений и чиновников.